Por Jorge Hori*
A lei brasileira que regula as Parcerias Público-Privadas, conhecidas como PPPs, define um piso mínimo de R$ 20 milhões. Estaria em estudo dentro do Governo a redução desse piso para que as Prefeituras Municipais possam fazer mais uso do instrumento, com vistas principalmente a investir em estacionamentos.
Preliminarmente, deve-se ter claro que PPP é apenas um apelido. Na realidade, a lei regula duas modalidades específicas de concessões de serviços públicos: a patrocinada e a administrativa.
São modalidades além da concessão plena, regulada por lei específica. Nesta modalidade, a mais comum, todo o investimento e operação devem ser cobertos por tarifas cobradas dos usuários ao longo do período de concessão. Além do processo de outorga e posterior fiscalização, o Estado não entra com nenhuma contribuição econômica ou financeira. Não há subsídios públicos. Ao contrário, cobra um percentual sobre a tarifa, sobre o pedágio, para cobrir os custos da fiscalização.
Na patrocinada, a concessionária cobra do usuário uma tarifa pelo serviço, que não cobre a totalidade dos custos. Nesse caso o Estado, como poder concedente, complementa o valor, com um subsídio à tarifa. É uma condição usual nas concessões de serviços de transporte urbano. Ocorre na concessão dos serviços de ônibus, como nas linhas metroviárias. Na maioria dos casos não é feita dentro da lei das PPPs, dadas as exigências adicionais previstas nessa lei, para garantir ao privado o subsídio do Estado. São tratadas dentro da lei geral das concessões.
A concessão administrativa é aquela em que o investidor/empreendedor privado investe e opera um serviço público, e tem a sua receita garantida por uma "mesada" do Estado, do poder concedente. Com isso pode não cobrar nada do usuário, ou cobra um valor que não cobre os custos operacionais. E muito menos a amortização dos investimentos. Requer o apoio financeiro do Estado.
A utilização das modalidades de concessões para os estacionamentos envolve confusões que podem afetar as seguranças jurídica e econômica.
Os serviços de estacionamento pago são tipicamente privados e não serviços públicos, tampouco de utilidade pública - nos sentidos legais -, embora atendam ao público em geral.
As ditas concessões feitas pelas prefeituras ou mesmo governos estaduais para estacionamento são de uso de áreas públicas. Portanto, só se aplicam a dois casos específicos: estacionamentos em via pública e estacionamentos em praças ou parques públicos. Em ambos os casos podendo ser superficiais ou subterrâneas. Em São Paulo, os dois principais subterrâneos são a garagem das Clínicas, sob a Avenida Eneas Carvalho de Aguiar, e a do Trianon, abaixo da Praça Alexandre de Gusmão. Na superfície estão as chamadas Zonas Azuis.
Embora concessões de uso, são tratadas como concessões de serviços públicos. O que tem gerado interferências indevidas, sobretudo por partes de legislativos que pretendem estabelecer condições de cobrança, benefícios a grupos específicos e outras que acabam sendo indeferidas pelo Judiciário. As Municipalidades têm o poder de regular o funcionamento da atividade, tendo em vista - principalmente - as condições de segurança, mas não têm o poder de regular as condições econômicas da atividade. Esse é de âmbito federal, e limitado a condições gerais, válidas para todas as atividades.
No caso dos estacionamentos em via pública, a adoção de modalidade formal de PPP, mesmo com mecanismos simplificados, poderá piorar as condições contratuais. Seja pela maior complexidade, como pela maior interferência legislativa. Por outro lado, poderá ampliar a sua utilização, por dar maior segurança às prefeituras. Com uma normatização federal elas se sentirão mais seguras para estabelecer os contratos. Principalmente aquelas que não contam com equipes técnicas para preparar as licitações, tampouco fiscalizar os serviços. Embora possam ser reguladas no âmbito da lei das PPPs, seria uma modalidade de concessão plena, sem contribuição econômica ou financeira do Estado para subsidiar a operação.
Já no caso das garagens subterrâneas a modalidade "concessão patrocinada" poderia ser utilizada para a redução das tarifas. O que sofre contestações de parte da sociedade e dos técnicos. Há o segmento dos "anticarros", para o qual a oferta de vagas de estacionamento estimula ou induz o uso do carro individual. Para esse a prefeitura não deveria estimular ou patrocinar a ampliação de estacionamentos, mas, ao contrário, restringir a sua existência.
Outra modalidade, usada no caso dos estádios para a Copa, é aquela em que os governos estaduais assumiram os encargos com os financiamentos do BNDES. O empréstimo para realizar os investimentos necessários na construção da garagem subterrânea seria tomado pelo empreendedor privado, que teria como contrapartida o compromisso do parceiro público e amortizar o empréstimo. Diretamente ou mediante uma mensalidade ao concessionário, corresponde ao valor da parcela a ser paga à entidade financeira.
Já no caso dos edifícios-garagem, a participação do parceiro público seria institucional, mediante as regras de uso e ocupação do solo. A participação econômica decorreria de eventual isenção de outorga do direito de construção. É uma questão mais complexa, que analisaremos adiante.
* Jorge Hori é consultor em Inteligência Estratégica e foi contratado pelo SINDEPARK para desenvolver o estudo sobre a Política de Estacionamentos que o Sindicato irá defender. Com mais de 50 anos em consultoria a governos, empresas públicas e privadas, e a entidades do terceiro setor, acumulou um grande conhecimento e experiência no funcionamento real da Administração Pública e das Empresas. Hori também se dedica ao entendimento e interpretação do ambiente em que estão inseridas as empresas, a partir de metodologias próprias.
NOTA:
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